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文件管理双轨制、双套制、单轨制、单套制辨析
来源:山东兰台世纪官网 | 作者:兰台世纪 | 发布时间: 2021-05-20 | 3195 次浏览 | 分享到:
随着电子文件“单轨制”管理试点的开展，“单轨制”“双轨制”“单套制”“双套制”的概念仍有待进一步明确。笔者从描述对象、文件形式、运行阶段、文件原生性方面入手，对“轨”和“套”进行辨析，并进一步分析文件管理的几种模式。

随着电子文件“单轨制”管理试点的开展，“单轨制”“双轨制”“单套制”“双套制”的概念仍有待进一步明确。笔者从描述对象、文件形式、运行阶段、文件原生性方面入手，对“轨”和“套”进行辨析，并进一步分析文件管理的几种模式。

“双套制”“双轨制”的出现及应用 

20世纪90年代以来，随着政府信息化、办公自动化及各类电子业务系统的应用，电子文件开始在办公业务及其他业务系统中大量出现，但是电子文件的可靠性和证据力方面难以保障。从传统档案管理的视角来看，电子文件不可信任，不可作为长期保存的对象，因此，出于对文件证据要求及长久可读的考虑，将电子文件转换成纸质文件实行“双套归档”，即以某种形式（主要是打印）将电子文件固化到传统存储介质（主要是纸张）上，这是电子文件环境下赋予“双套制”的含义。这一阶段关于文件管理的规定是出于对技术的不信任和传统管理模式的路径依赖，实行“双套制”来弥补电子文件的缺陷，将具有保存价值的电子文件转化为纸质文件并且同时保存文件的两种版本，实行“双套归档”。


此外，在电子环境中还出现了“双轨制”现象。随着办公自动化的迅猛发展，文件的起草、审核、签发、传递、阅办以及接收、查询、存档、利用等都要运用计算机和网络技术来实现，电子文件管理流程、电子文件管理系统与纸质文件管理流程、纸质文件管理系统并行存在，“双轨制”应运而生。“双轨制”意味着“纸质文件与电子文件长期并存，双轨运行。为了方便电子文件的利用、永久保存和维护其原始性，在一个机关物理归档与逻辑归档可以并行；电子文件与纸质文件可以互相转化”。纸质文件和电子文件不可避免地在相当长一段时间内相依共存，呈现并驾齐驱的状态，“双轨制”成为该阶段档案管理的重要形式。“双套制”与“双轨制”是档案管理对象由纸质文件过渡到电子文件的阶段性产物。


        

“单套制”“单轨制”的实践探索 

随着社会信息化和政府信息化的深入，以及数字政府和数字经济的迅速发展，“双套制”在整个社会数字转型的大趋势下已不合时宜。电子文件单轨制运行、单套制归档成为急需研究和探索的问题。图片图片


2012年发布的《电子档案移交与接收办法》和2015年发布的《会计档案管理办法》都对电子文件的移交与归档提出了新要求，强调将电子文件及其元数据共同归档，明确符合条件的电子会计资料可仅以电子形式保存。2015年，上海自贸区开展电子文件“单套制”管理模式的探索；同年，浙江省档案局也依托浙江政务服务网在省建设厅开展行政审批电子文件归档和电子档案“单套制”管理新模式。2016年发布的《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894 — 2016）取消了对“双套制”的强制性要求，同年发布的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》明确提出，要在有条件的部门开展“单套制”管理试点。此后，国家档案局发布的《机关档案管理规定》和《国家档案局关于修改〈电子公文归档管理暂行办法〉的决定》进一步明确提出“电子文件可以仅以电子形式进行归档”“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档”等相关规定。2020 年新修订的《中华人民共和国档案法》第三十七条明确规定，“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”。此外，三大诉讼法也明确将电子数据纳入证据的范围。由此可见，电子文件单套归档、保存和利用已经具备了充分的法律依据，成为深化档案工作数字转型、服务于政务信息化及社会信息化的关键。


                

“轨”和“套”的概念及含义辨析 

关于“单轨制”“双轨制”“单套制”“双套制”的概念，人们的划分依据各有不同。2003年，冯惠玲教授最早将“双套制”定义为：双套归档可使同一份文件的电子版本和纸质版本共同处于存储和可利用状态。“双轨制”是指在文件生成、运转过程中二者的共存，即两种版本文件同步随业务流程运转。2019年，冯惠玲教授进一步将其阐释为“单轨双轨是指文件完全在电子环境中运行或是在电子、纸质两种环境中基本并行；单套双套在这里是指只保存电子文件还是纸质电子同时保存之意”。学界和业界普遍认同了这一说法。除此之外，档案界同仁还提出了其他看法，具有一定的参考价值。如：郑金月将“单轨制”“双轨制”分成两段，前段是指业务工作流程，后段是指档案工作流程。鲍志芳认为，“单轨制”是文件归档前，只有一种文件形式（纸质或电子）伴随业务进程流转；“单套制”是文件归档后，只有一种文件形式（纸质或电子）处于存储和利用状态。刘继宗认为，“双轨制”为档案形成时通过纸质和电子两种方式进行审签、办理，两种载体都保管的方式，“双套制”是档案形成前通过纸质或电子一种方式进行审签、办理，而归档保管两种载体的模式。陶水龙认为，具有永久保存价值或者其他重要价值的电子文件，应当转换为纸质文件或者缩微胶卷同时归档。


由此可见，人们对于“轨”与“套”的本质认知基本相同，但是在定义表述方面有一定差异，关注点与角度不同。首先，关于“轨”和“套”的含义，“轨”强调文件的运行状态，即针对文件运行流程的管理，在管理流程上实现数字连续性，涵盖文件生命周期全过程。电子文件“单轨制”主要是指文件管理流程上的全数字化运行状态。而“套”则特指文件保存状态，即归档文件的载体类型，这也是目前学界普遍认同的说法。


从“轨”与“套”的属性判断，仅以纸质与电子两种文件形式来表述文件类型是不全面的。首先，“轨”分为模拟轨与数字轨，模拟轨指在纸张或者缩微胶片上进行记录，记录在光盘、磁盘、U盘上的是数字轨。“套”是归档文件的载体类型，根据轨的类型，“套”对应的文件载体类型也会相应地分为模拟与数字两类。所以“轨”制形成的文件与“套”制保存的文件有多种类型，而不仅仅局限于纸质与电子。其次，记录技术发展至今，经历了机械记录（如甲骨、金石、纸张等）、模拟记录（如缩微胶片、磁带等）与数字记录3种模式。由此，可将双套归纳为一套数字记录即电子文件，一套机械记录或者模拟记录，即非数字记录。


          

“轨”和“套”的适用性辨析 

（1）“轨”对应于文件运行状态“轨”主要是指文件的运行状态，文件运行阶段中包含的所有业务活动都应属于“轨”的范围，从始至终以某一种形态（数字或非数字）运行则称为“单轨”，反之则称为“双轨”。如果中间某个环节突然出现另一个形式的运行状态，就属于“混轨”或者“并轨”。


（2）“套”适用于文件归档后的状态一般认为，“套”是文件归档后的状态，以“归档”为临界点。文件归档后移交档案部门，以“归档”作为判定“套”的临界点是毋庸置疑的。对于电子文件而言，仅以电子或数字形式归档为“单套”，同时以电子（数字）形式和非电子（数字）形式归档为“双套”。


综上，笔者认为，“轨”针对文件生命周期的整个运行流程，而“套”则是专指文件在归档后的状态和类型，为了准确描述“双套制”中电子文件与纸质文件的原生性，一般需要与对应的“轨”相结合。结合前文的研究，本文关于“轨”与“套”的几组概念界定如下：“单轨制”是指在文件的整个运动生命周期过程中仅以一种文件形式运行；“双轨制”是指在文件的整个运动生命周期过程中以两种文件形式（数字形式和非数字形式）同步运行；“单套制”是指只以一种文件形式对具有长期保存价值或其他重要价值的文件进行归档、移交、处理、利用，一般与“单轨制”结合使用；“双套制”是指以两种文件形式（数字形式和非数字形式）对具有长期保存价值或其他重要价值的文件进行归档、移交、处理、利用，一般与“单轨制”或“双轨制”结合使用。


          

引申问题：“双轨制”与“双套制”的

文件原生性 

一般认为，“双轨制”形成的文件都属于原生文件，都具有法律效力。这是因为“双轨制”是全程共存，产生的文件经过运行和处理，在现行期发生效力，有相应的元数据，它的“文件”属性和证据力是完整的。而针对“双套制”中的文件原生性则存在争议。主要分为以下两种：第一，纸质文件是原生文件，电子文件是副本，基本上可以看作是纸质文件的数字化副本。第二，电子文件是原生文件，纸质文件是副本。在归档时，将电子文件转换为纸质文件或者缩微胶卷同时归档，纸质文件只是电子文件的纸质拷贝。双套制虽然保管了两种载体，但不论是纸质档案数字化，还是电子文件纸质化，其原件只有一种。

此外，“双轨制”大多导致双套归档，“双轨制”通常包含了“双套制”，涵盖了运行处理之后的“双套制”归档保管，可以将这种情况下的“双套制”理解为“双轨制”中的后端保存。也就是说，在“双轨制”的前提条件下，双套归档保存可以直接获取电子文件的前期运行信息、元数据等法律效力的信息，保障电子文件的原始性，同样也可以获取纸质文件的原生信息并保存归档，那么电子文件与纸质文件都是原生文件。


由此看出，解释“双套制”的概念需要有“轨”作为前提，即什么样的“轨”就会产生什么样的“套”，对于“双套制”中文件原生性的判定关键在于其是否有对应的“双轨”或者“单轨”，“轨”与“套”相结合才能更加完整、全面地解释文件原生性问题，即业务工作流程的“单轨制”或“双轨制”决定了文件归档和档案管理的“单套制”或“双套制”。


现有文件管理模式的梳理与分析


“轨”与“套”在电子文件管理实践中可以有如下几种应用组合：“单轨制”与“双套制”相结合、“双轨制”与“双套制”相结合、“单轨制”与“单套制”相结合。


       

“单轨制+双套制” 

该模式下有：（1）电子文件“单轨制”与“双套制”相结合的文件管理模式。这是在电子文件产生的背景环境下产生的一种新的管理模式，其对应的“双套制”中的原件为电子文件，由电子文件转化成的纸质文件为副本。（2）纸质文件“单轨制”与“双套制”结合的文件管理模式。该模式仍处于以纸质文件为主的文件管理期，纸质文件为原件，电子文件是数字化而形成的副本。以上两种情况，都是在电子文件不具备长久保存性和长期可读性、缺乏信息安全和法律效力保障等环境下提出的管理模式。



“双轨制+双套制”

这一模式是向“单轨制”与“单套制”的过渡，根据前文的分析与解释，这种模式对应的“双套制”中归档保存的文件理应都是原生文件。由于传统的认知、习惯、管理制度、技术条件约束等方面的原因，电子文件目前还不能全面代替纸质文件，不少企业和机关、事业单位还是习惯于将计算机上形成的电子文件打印成纸质文件，实行双套归档保管。


             

“单轨制+单套制”

一种是纸质文件“单轨制”与纸质文件“单套制”相结合的传统文件管理模式，目前已不能适应数字环境的需要。另一种是数字环境下应运而生的电子文件“单轨制”与电子文件“单套制”相结合的文件管理模式，体现了数字转型的大趋势，是数字社会文件管理的常态模式。当前，我国政府在政策、法规、组织、技术等方面的条件已经逐渐成熟，“单轨+单套”的试点正在进行。


综上所述，“双套制”“双轨制”是文件管理由纸质时代走向数字时代的过渡形式，而“单轨制”“单套制”是适应数字社会、数字政府高效运行的文件管理模式，是我国电子文件管理模式调整的目标和方向。